PROGRAMMA DI STABILIZZAZIONE E DI AGGIUSTAMENTO STRUTTURALE

Nel corso degli anni Settanta, le banche, approfittando di condizioni di mercato particolarmente favorevoli, avevano adottato una politica di credito esageratamente diffusa senza peraltro preoccuparsi di una qualche forma di coordinamento. Nel 1982, con la dichiarazione d'insolvenza del Messico e la reazione a catena che ne seguì in altri paesi dell'America Latina, le banche si vennero a trovare in una pericolosa esposizione; per costringere i debitori ad assolvere le proprie obbligazioni ricorsero all'autorità del FMI che, per quanto un po' in ombra in quegli anni, conservava l'influenza necessaria per mettere in atto forme di costrizione ai fini del rimborso e le possibilità di muovere i capitali necessari a renderlo possibile.
Dall'inizio del 1980, con ricette di autentico, ortodosso liberismo economico, l'istituzione adottò lo slogan di aggiustamento con crescita. Verso la fine del decennio la crescita era diventata la sua maggiore priorità o così sembrava nei discorsi di Michel Camdessus, il nuovo direttore.
Nei primi anni Ottanta i programmi di stabilizzazione del FMI erano concentrati su una ristretta gamma di politiche basate sulla gestione della domanda, tramite l'attuazione di misure di austerità finanziaria che riducessero consumi interni e deficit.
Alla crescita del debito -con implicito fallimento di tali programmi- cercò di ovviare James Baker, segretario del Tesoro Usa, che elaborò una strategia, nota come "piano Baker", per risolvere la crisi del debito. Nel 1985 la Banca Mondiale (BM) veniva pertanto 'invitata' ad adottare condizioni più comprensive verso i paesi debitori, condizioni conosciute come "aggiustamenti strutturali". La creazione della SAF (Facilitazione di Aggiustamento Strutturale, cfr. Indipendenza n.54/55), nel 1986, si inserisce in questo contesto. Alla fine del 1990 la maggior parte dei paesi che avevano ricevuto prestiti condizionali [1] dal FMI ricevettero anche crediti di aggiustamento strutturale con rigorose condizioni della BM.
Benchè differenziati sulla carta [2], programma di stabilizzazione e di aggiustamento strutturale, 'sponsorizzati' da FMI-BM, si presentano come facce della stessa medaglia, distinti -e neanche sempre- in due fasi di attuazione:
a) stabilizzazione macroeconomica a breve termine [3],
b) adempimento di riforme strutturali [4].
Dell'obiettivo s'è detto: equilibrio della bilancia dei pagamenti e incremento delle esportazioni. In altre parole si esporta per avere valuta estera che poi deve servire per pagare il debito. Quel che resta è poco o niente.

Il programma di stabilizzazione consta del seguente "menù fisso":
1- svalutazione della moneta: conseguente aumento dei prezzi sul mercato interno e, grazie ad un tasso di cambio più favorevole per gli acquirenti esteri, vantaggio delle aziende nell'export;
2- tagli alle spese del governo -per ridurre il deficit- che includono: licenziamento degli impiegati pubblici, prepensionamenti, messa in cassa integrazione, drastici tagli nei programmi sociali, in primo luogo quelli che non hanno una contropartita economica (sanità, pensioni, ecc.), nonchè taglio massiccio dei sussidi statali alle aziende e liquidazione delle imprese pubbliche 'in crisi' (all'atto pratico le prime ad essere vendute sono quelle 'sane' perchè più appetibili per gli investitori stranieri);
3- liberalizzazione del mercato all'interno dell'economia nazionale; ciò implica l'eliminazione dei sussidi che calmierano i beni di prima necessità e la piena liberalizzazione del sistema dei prezzi, cioè l'allineamento dei prezzi interni a quelli del mercato mondiale;
4- compressione dei salari/stipendi reali attraverso la deindicizzazione degli stessi, con conseguente 'forbice' rispetto al costo della vita, e liberalizzazione del mercato del lavoro (flessibilità, mobilità...).

L'adempimento del programma di stabilizzazione è seguito dall'adempimento di "necessarie" riforme strutturali. Il pacchetto di misure include:
1- liberalizzazione del commercio ed eliminazione di barriere protettive per rendere le industrie interne più "competitive";
2- liberalizzazione del sistema bancario e privatizzazione delle banche controllate dallo Stato. La Banca Centrale perde il controllo della politica monetaria nazionale ed il tasso d'interesse è determinato dal libero mercato delle banche commerciali. Tale liberalizzazione, giustificata dal FMI per attirare capitali, di fatto ne determina la fuga verso conti esteri. Per parte sua il Fondo può intervenire nell'attività delle banche private internazionali e comunque ridisegnare a sua discrezione la stabilità del sistema finanziario mondiale.
Tra i canali utilizzati:
*tassi o agevolati o prossimi a quelli di mercato;
*forte influenza sulla politica economica dei paesi 'beneficiari', essendo i suoi finanziamenti "condizionali" [1];
*effetto catalizzatore sui flussi di capitali privati; l'esistenza di un programma negoziato con il Fondo incoraggia le banche private a concedere prestiti (o ulteriori prestiti) a paesi che altrimenti non verrebbero considerati degni di credito;
*mondializzazione del sistema commerciale e finanziario, tramite (anche) la pressione esercitata dal Fondo per l'abbandono di misure protezionistiche;
3- privatizzazione di imprese commerciali, finanziarie ed industriali controllate dallo Stato, attraverso la vendita di gruppi pubblici al capitale straniero;
4- ritiro dello Stato da programmi concernenti settori sociali come istruzione, sanità, alimentazione, con loro privatizzazione sulla base del principio del recupero dei costi;
5- riorganizzazione del settore statale in nome dell'eliminazione delle spese 'improduttive' e introduzione di progetti per il recupero dei costi nei programmi di Stato. Misure comunque all'insegna di massicci licenziamenti nel pubblico impiego;
6- riforme fiscali, caratterizzate sostanzialmente da aumenti delle entrate tributarie, gravanti sui gruppi a reddito medio.

Secondo le Nazioni Unite, i programmi di aggiustamento strutturale hanno generato nei Paesi in Via di Sviluppo (PVS) una categoria di "nuovi poveri" composta prevalentemente da dipendenti del settore pubblico e privato e da lavoratori rurali (discorso che dovrebbe essere allargato anche ai paesi cosiddetti industrializzati).
Uno studio dell'UNICEF (Fondo delle Nazioni Unite per l'Infanzia) di alcuni anni fa ha valutato gli effetti dei programmi di aggiustamento sulla crescita a breve termine. Si è rilevato fra l'altro che, in 55 paesi destinatari dei programmi varati dal FMI, il tasso di crescita del Prodotto Interno Lordo (PIL) è diminuito o è rimasto invariato nel 57% dei casi e come non si sia realizzata, in generale, quella presunta crescita economica che doveva seguire alle politiche di aggiustamento. Le misure adottate per contrarre la domanda interna, invece, hanno comportato conseguenze negative sui programmi di investimento, pregiudicando il potenziale produttivo di numerosi paesi del Terzo Mondo.
Il risultato immediato degli austeri programmi di aggiustamento del FMI è la diminuzione degli investimenti interni al paese e della spesa sociale, la cui gravosità viene scaricata peraltro sulle fasce più deboli della popolazione. Una 'curiosa' combinazione se si considera che la diminuzione degli investimenti, determinando una contrazione del tasso di crescita del paese, riduce il risparmio e la capacità di pagare il debito.

"piano baker"
È interessante soffermarsi brevemente sull'atteggiamento assunto dai paesi industrializzati creditori, rispetto ad una situazione complessiva non più affrontabile con una 'logica' di spoliazione di tipo tradizionale, comunque destinato al fallimento perchè interno alla medesima volontà di dominio. A tal proposito, più noti e in tal senso significativi sono i piani Baker (1985) e Brady (1989) dal nome dei segretari statunitensi al Tesoro USA in carica in quegli anni.
Il "programma per una crescita sostenuta", comunemente conosciuto come piano Baker, prevedeva massicce iniezioni di capitali nei paesi maggiormente indebitati in cambio del loro impegno ad adottare adeguate politiche macroeconomiche e riforme strutturali, in un contesto di ribadita centralità del ruolo del FMI. La 'novità' del piano consisteva nell'accento posto più sul concetto di crescita che non sulle tradizionali politiche d'austerità e nel ruolo-motore delle banche private. Queste peraltro, con un immobilismo di fatto, manifestarono da subito riluttanza alla "concessione di prestiti volontari", rendendo impossibile il raggiungimento del tetto di finanziamenti previsti dal piano. La logica della restituzione del prestito con gli interessi non veniva comunque messa in discussione: il debito veniva rifinanziato ma non ridotto. Per farvi fronte sarebbero stati necessari sostanziali nuovi impegni di valuta, nell'arco di tre anni, da parte delle banche -altri 20 mld di $ per i 15 paesi più fortemente indebitati- da un lato, e della BM e del FMI -altri 9 mld di $ (da 18 a 27)- dall'altro. Il piano fallì. Il FMI, che ne era stato acceso sostenitore, divenne sempre più preoccupato per le sue ristrettezze finanziarie. I suoi Stand-By Agreements (cfr. Indipendenza n.54/55) erano intesi a fornire crediti rotativi a breve termine per far fronte ad una temporanea mancanza di liquidità, ma non tali da finanziare programmi di sviluppo a lungo termine. Il problema del debito, diagnosticato come il primo, si rivelò il secondo. Questo divenne evidente non appena molti debitori dovettero ripagare i loro stand-by; dal 1986 il FMI stava ricevendo più in "servizio-debito" dai PVS maggiormente indebitati di quanto stava concedendo in crediti.

piano brady
Con il Piano Brady, nel 1989, si cercò -sulla carta- un approccio alla questione del debito che fu definito "più realistico", ma che a ben vedere si rivelò essere un tentativo di mascherare il condono -sempre 'condizionato'- conservando ai due organismi finanziari internazionali un ruolo comunque regolatore, senza peraltro definire con esattezza chi dovesse prendere l'iniziativa nell'approntare gli schemi di riduzione del debito.
Questo sullo sfondo di uno stato d'instabilità accentuata nell'America Latina, culminato in una serie di rivolte in Venezuela ed Argentina. Fermo restando, come peraltro il precedente piano e la filosofia generale del FMI, la valutazione "caso per caso" nell'imposizione di misure differenziate per i vari paesi, si prendeva atto della diminuzione dei flussi di risorse verso i PVS, delle crescenti difficoltà di onorare il debito, del declino degli investimenti. Di qui la "necessità" di avviare un processo di riduzione dell'importo globale del debito e dei relativi interessi, mantenendo ferma comunque la richiesta di garanzie sul pagamento degli interessi, per quanto il tutto si accompagnasse all'erogazione di nuove risorse. Fondamentalmente quindi rimane la spirale debito-paga-debito. I risultati, nella loro minimalità, si sono rivelati fallimentari. Nel piano era previsto che BM e FMI fornissero 10 mld ciascuno e che altri dovessero venire dal governo giapponese. L'unico risultato acquisito fu la riduzione del debito messicano nel 1989, salutato enfaticamente come un "grande successo", anche se per molti osservatori si tratta di un caso molto particolare, strettamente legato agli interessi statunitensi per il costituendo NAFTA.

fmi: "rapporto '93"
Quanto segue è un resoconto riassuntivo e analitico delle parti dell'ultimo rapporto del Fondo ritenute più rilevanti o comunque contenenti dati degni di nota.

Nel corso dell'esercizio '92/'93 il numero dei paesi membri è salito a 177 [5] e alla data della sua chiusura le richieste di adesione di altri tre erano ancora allo studio (uno di questi, gli Stati federati di Micronesia, è poi diventato membro nel giugno '93).
Il FMI esercita la sua sorveglianza -sulle politiche di cambiamento e le politiche macroeconomiche- sia sul piano bilaterale, analizzando la politica economica di ogni paese (con relative consultazioni), sia su quello multilaterale, esaminando le conseguenze delle politiche economiche nazionali in relazione al funzionamento del sistema mondiale nel suo insieme.
Nel quadro della procedura di sorveglianza, nel '93, gli "Amministratori" hanno convenuto di rivedere le procedure di sorveglianza accentuata. Queste procedure, istituite nel 1985 per "facilitare" gli accordi di rirateizzazione pluriannuale tra alcuni paesi membri e le banche commerciali, stabiliscono tra il FMI e i paesi membri dei legami più stretti dell'ordinario nel quadro delle consultazioni periodiche. Secondo le procedure riviste di sorveglianza accentuata, i governi richiederebbero al FMI di sorvegliare le loro politiche macroeconomiche e strutturali nel contesto degli sforzi di aggiustamento in corso. Il Consiglio di Amministrazione darebbe séguito alla domanda dei paesi membri caso per caso, "tenendo conto particolarmente del quadro antecedente e del vigore del loro programma economico, senza essere (formalmente, n.d.c.) tenuto ad approvarlo o ad appoggiarlo".

La crescita delle richieste al Fondo di assistenza tecnica e di formazione viene ricondotta a tre fattori essenziali:
1- rapido aumento del numero dei paesi membri in seguito alla dissoluzione dell'ex Unione Sovietica e relativa liberalizzazione politica ed economica in Europa centrale e orientale;
2- l'abbandono del sistema di pianificazione centrale per un sistema ad economia di mercato si è accompagnato ad enormi bisogni di formazione e assistenza tecnica;
3- in ragione dell'accrescimento del numero dei paesi che applicano programmi appoggiati dal Fondo e dell'accelerazione delle riforme strutturali nella maggior parte di questi, il FMI 'forma' quegli esperti nazionali più in vista nella gestione economica e finanziaria.

bilancio finanziario
Durante i 12 mesi d'esercizio trascorsi tra la fine dell'aprile '92 e la fine dell'aprile '93, l'ammontare totale delle quote-parti al Fondo è passato da 91.2 a 144.6 mld di DSP [6] (con un accrescimento di circa il 60%), in conseguenza sia della crescita del numero dei paesi membri (apportando con l'adesione, il 30 aprile '92, 6.2 mld di DSP), sia dell'aumento del 50% delle quote-parti prevista dalla 9^ revisione generale entrata in vigore nel novembre '92.
Con i pagamenti delle quote-parti sottoscritte dai nuovi membri e dall'aumento di quelle di quasi tutti i paesi membri le risorse liquide del Fondo si sono fortemente accresciute durante l'esercizio: alla fine dell'aprile del '93 ammontavano globalmente a 68 mld di DSP (in cui vengono incluse le risorse impegnate ma non emesse) contro il 37.4 dell'anno precedente, mentre il totale aggiustato delle sue risorse utilizzabili non impegnate raggiungeva i 52.2 mld di DSP alla fine dell'aprile del '93 contro i 20.9 mld dell'anno precedente.

L'ammontare globale dei DSP concessi è rimasto lo stesso nel '92/'93: 21.4 mld; quello totale degli insoluti a titolo di obbligazioni finanziarie nei confronti del Fondo è rimasto elevato nel '92/'93, ma grazie all'applicazione seguita con la "strategia rinforzata di cooperazione", il Fondo ha registrato, per la prima volta da 10 anni, un ribasso del livello degli arretrati: 3.5 mld di DSP alla fine del '92, 3 mld l'anno successivo.

I crediti liquidi del FMI sono aumentati: 25.6 mld di DSP (fine aprile '92), 33.7 mld (fine aprile '93), a causa soprattutto dell'accrescimento delle posizioni dei paesi membri nella tranche di riserva, di cui l'ammontare totale è passato da 21.9 a 30.3 mld di DSP tra queste due date. Il corso dei prestiti del Fondo è sceso da 3.7 a 3.4 mld di DSP.

Nel corso dell'esercizio '92/'93, 11 accordi di conferma, per un totale di 2 mld di DSP, e 3 accordi allargati, per un totale di 1.2 mld di DSP, sono stati approvati. L'ammontare di questi impegni, ossia 3.2 mld di DSP, è inferiore agli 8.1 mld di DSP impegnati nel '91/'92. Una delle più significative ragioni di questo ribasso è imputabile al fatto che "importanti richieste (cioè una massiccia utilizzazione delle risorse del Fondo, n.d.c.), che ci si aspettava da molti dei nuovi paesi membri, non si sono ancora concretizzate sotto forma di programmi di aggiustamento e di riforma strutturale che possano essere sostenuti da accordi finanziari con il FMI". Le cifre corrispondenti dell'esercizio finanziario precedente sono: 21 accordi di conferma (5.6 mld) e due accordi allargati (2.5 mld). Otto degli 11 accordi di conferma conclusi nel '92/'93 riguardano paesi dell'ex URSS e paesi dell'Europa centrale o orientale (Albania, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Russia, Repubblica Ceca). Gli altri 3 sono stati conclusi con paesi dell'America Latina (Costa Rica, Guatemala e Uruguay).
Il 30 aprile '93 accordi di conferma erano in vigore con 15 paesi; il totale delle risorse investite a questo titolo si elevava a 4.5 mld di DSP e quello dei saldi non emessi a 2.5 mld. I 3 accordi allargati approvati nel '92/'93 sono stati a favore di Giamaica (0.1 mld), Perù (1 mld di DSP) e Zimbabwe (0.1 mld). Il totale degli investimenti al titolo dei 6 accordi allargati in vigore dal 30 aprile del '93 si eleva a 8.6 mld di DSP, di cui 2.8 non ancora emessi.
All'inizio del luglio '93 -dato significativo se lo si focalizza sulla Russia- nell'ambito di un accordo di conferma con il FMI il Kirghizistan e la Russia hanno acquistato rispettivamente una prima somma di 16 e 1.078,3 milioni di DSP [7], al titolo della facilitazione per la trasformazione sistemica (FTS), il nuovo meccanismo temporaneo approvato il mese precedente dal consiglio di amministrazione.

Nell'esercizio '92/'93, gli acquisti di paesi membri al Conto di risorse generali, escluse quelle della tranche di riserva, sono stati valutati nell'ordine di 5.3 mld di DSP. La ripartizione per aree geografiche è la seguente: America Latina, 2.3 mld; Asia, 1.6 mld; Europa centrale e orientale, 1.3 mld; Africa e Medio Oriente, 0.1 mld.
Gli acquisti più importanti, sempre in DSP, sono stati quelli dell'Argentina (1.3 mld), dell'India (1.2 mld), della Russia (0.7 mld) e del Perù (0.6 mld). Il Pakistan ha effettuato un acquisto d'urgenza di 0.2 mld di DSP per far fronte alle inondazioni che lo avevano devastato.

meccanismi speciali di credito
Il Consiglio ha rivisto le modalità d'accesso all'utilizzazione delle risorse generali del Fondo, in modo da mantenere -pressappoco allo stesso livello di prima- i limiti entro i quali ne è permesso l'impiego, che continua comunque ad essere subordinato alla situazione e al vigore degli sforzi di aggiustamento del paese membro.
I meccanismi speciali del Fondo, allo stato attuale, sono sostanzialmente tre: la facilitazione del finanziamento compensatorio e del finanziamento per imprevisti (FFCI), il meccanismo di finanziamento di stock regolatori e la facilitazione per la trasformazione sistemica (FTS).
La Facilitazione per la Trasformazione Sistemica è stata istituita nell'aprile '93. Con questa si intende fornire un "finanziamento ai paesi membri che accusano difficoltà nella bilancia dei pagamenti, nella misura in cui i loro dispositivi di commercio e di pagamento sono stati gravemente perturbati dal passaggio da un sistema commerciale fondato principalmente su prezzi fuori mercato a un sistema multilaterale basato sul mercato". Una misura evidentemente rivolta ai paesi dell'Est, applicandosi in particolar modo a quelli che si trovano agli stadi iniziali della transizione e che non hanno ancora messo a punto programmi 'sostenibili' del Fondo nell'ambito dei suoi meccanismi di prestito. Per usufruirne, sono vincolati all'adozione di rapide politiche che potrebbero essere poi appoggiate nel quadro di accordi di conferma del meccanismo allargato di credito o della facilitazione di aggiustamento strutturale rinforzata (FASR).

aspetti giuridico-organizzativi
Fattori da sottolineare sono l'adozione di normative più rigide per i paesi inadempienti (si autorizza la sospensione dei diritti di voto e dei diritti connessi di un paese membro che persista a non adempiere alle sue obbligazioni in virtù degli statuti, in particolare a non regolare i suoi insoluti a titolo di obbligazioni finanziarie) e l'ampliamento dell'apparato burocratico dell'organismo per l'intensificazione delle operazioni finanziarie (accrescimento dell'effettivo permanente dell'istituzione oltre le 2100 persone, riorganizzazione di alcuni dipartimenti operativi per adattarli ai nuovi bisogni dei paesi membri e istituzione di un Segretariato dell'assistenza tecnica per centralizzare queste attività e coordinare i servizi di assistenza tecnica nell'ambito del FMI e con le altre istituzioni).
Con i paesi membri il FMI insiste sull'importanza del ruolo della formazione, essenziale per indirizzarli nell'elaborazione e applicazione di specifiche politiche finanziarie ed economiche. A tal fine mantiene stretti rapporti con i funzionari dei paesi membri, così come con le istituzioni multilaterali, regionali e nazionali, cui trasferisce il più velocemente possibile le conoscenze teoriche e pratiche, favorendo la creazione di organismi nazionali o regionali capaci di assicurare al momento opportuno la maggior parte delle attività di formazione. In questo ambito, ad es., il Fondo ha collaborato alla creazione, nel settembre '92, dell'Istituto multilaterale di Vienna, insieme ad altre organizzazioni internazionali, per assicurare la formazione di "gestori" dei settori pubblici e privati provenienti dai paesi a economia un tempo pianificata. Parimenti il Fondo è intervenuto in materia di formazione nel campo della gestione macroeconomica e di altre attività tecniche (funzionamento delle banche centrali, finanze pubbliche e statistiche, ad es.), accrescendo il numero dei seminari di formazione a livello nazionale e regionale e intensificando la sua presenza nelle istituzioni africane di formazione. Di recente si è pensato di creare un centro di formazione speciale per l'Africa orientale e australe. Nell'agosto del '92, un Segretariato dell'assistenza tecnica è stato creato presso il FMI con il compito di centralizzare queste attività e coordinare la direzione su tutti gli aspetti dell'assistenza tecnica, nell'ottica del Fondo e di quella di altri organismi internazionali.

attività economica del fondo
Secondo il Fondo, l'attività economica in Europa è stata frenata dal mantenimento, ad un livello elevato, dei tassi di interesse a breve termine e da tensioni considerevoli sul mercato dei cambi.
Il deficit delle transazioni correnti dei paesi industrializzati si è globalmente acuito passando da 27 mld di $ nel '91 a 46 mld di $ nel '92, nonostante un miglioramento nei termini di scambio. Per l'insieme dei PVS il deficit delle transazioni correnti si è leggermente contratto per stabilizzarsi a 64 mld di $ (la normalizzazione delle transazioni estere nel 'Medio Oriente' è stata controbilanciata dall'aggravarsi dei deficit nelle altre regioni, particolarmente nell'emisfero occidentale). Il finanziamento estero netto nei PVS si è accresciuto di 8 mld di $ per stabilizzarsi a 112 mld di $ in seguito ad una forte crescita degli apporti di capitali netti al 'Medio Oriente' e degli investimenti di portafoglio nell'emisfero occidentale.
Il deficit delle transazioni correnti si è acuito anche nei paesi in transizione dall'economia pianificata all'economia di mercato, sia pur a diversi livelli di evoluzione. Il deficit estero si è fortemente contratto nei paesi dell'Europa centrale, dove è stato portato a 1½ mld di $ principalmente per la crescita delle esportazioni destinate all'Europa occidentale; si è per contro aggravato negli Stati nati dalla disgregazione dell'URSS per via di un regresso nelle esportazioni, in particolar modo del petrolio. L'apporto di capitali esteri netti ai paesi in transizione dell'Europa centrale è passato a 4¾ mld di $ nel '92.
Il totale del debito (non compresi i crediti del FMI) dei PVS, in percentuale delle entrate delle esportazioni, è stato portato dal 124% nel '91 al 116% nel '92. Tuttavia numerosi paesi hanno continuato a dover far fronte a gravi problemi di indebitamento, soprattutto nell'Africa sub-sahariana, dove sono rimasti esposti a termini di scambio sfavorevoli in un quadro di condizioni avverse, tra cui la siccità. Importanti accordi sono stati conclusi nel '92 ai fini della ridefinizione di un montante totale di 35 mld di $ di debito verso le banche commerciali e di una riduzione netta degli arretrati di 15 mld di $ -per una parte importante nell'emisfero occidentale.
Due dei principali accordi di ridefinizione hanno riguardato il debito delle Filippine e quello dell'Argentina, entrambi finanziati -in parte- attraverso un'allocazione del Fondo per un ammontare di circa 1 mld di $ a sostegno di programmi di riduzione del debito. Il Brasile è pervenuto a un accordo sulle condizioni di un piano globale di ristrutturazione del suo debito verso le banche, recentemente sottoposto ai suoi creditori.
Tra i paesi a debole reddito, la Bolivia e l'Uganda hanno compiuto, nell'ottica del Fondo, progressi apprezzabili nella ristrutturazione del debito. Tra il luglio del '92 e il maggio del '93 i creditori del Club di Parigi hanno deciso di accordare uno sgravio del debito, a condizioni 'migliori', a 10 PVS a debole reddito. Accordi sono stati conclusi anche con 5 paesi a reddito intermedio e, nell'aprile del '93, i creditori ufficiali bilaterali sono pervenuti ad un accordo di rirateizzazione con la Federazione Russa che si aggirava su circa 15 mld di $ di arretrato e di pagamenti a titolo di servizio del debito dell'ex URSS che scadevano alla fine del '93.
La persistenza di squilibri commerciali tra i grandi paesi industrializzati ha intensificato le pressioni protezionistiche; quanto alle relazioni commerciali con i PVS esse sono state dominate sempre di più, soprattutto nel caso dell'Asia e dell'emisfero occidentale, da questioni quali la protezione di diritti di proprietà intellettuale e le norme in materia di ambiente e di manodopera.
Inoltre alcuni grandi paesi industrializzati hanno continuato a fare la parte da leoni nella loro politica commerciale, nell'applicazione dei diritti antidumping e di diritti compensatori, nelle incitazioni alle autolimitazioni delle esportazioni, nonchè con minacce di sanzioni, comportamento che ha portato i PVS a reagire tra gli altri con un rafforzamento dei loro dispositivi antidumping. In attesa della conclusione dell'Uruguay Round, i paesi industrializzati -con qualche eccezione (Australia, Nuova Zelanda e Svezia)- si sono in linea generale limitati, nell'intento dell'ulteriore apertura dei loro mercati, a fare avanzare i loro obiettivi di integrazione regionale.

Nel corso degli ultimi anni -sostiene il Rapporto- la politica commerciale di numerosi PVS è stata condotta all'insegna di uno sforzo di liberalizzazione e di razionalizzazione del regime di scambio e di commercio estero, nel quadro di programmi globali di aggiustamento macroeconomico e strutturale, spesso condotti con l'appoggio finanziario del FMI o della BM. In questi casi tale sforzo ha permesso una diminuzione o una soppressione progressiva delle restrizioni quantitative che sono state rimpiazzate dai diritti di dogana o da una riduzione dell'importo e del numero di diritti di dogana esistenti. Tra i paesi che hanno agito recentemente in questo senso si possono citare Brasile, Ecuador, Guatemala, India, Mali, Tanzania e Zimbabwe. In Africa numerosi paesi hanno intrapreso la liberalizzazione del loro regime commerciale, anche se, secondo il Fondo, "resta molto da fare in alcuni casi". In Asia i paesi impegnati da lunga data in una politica di liberalizzazione graduale hanno proseguito la loro azione, mentre altri hanno cominciato a disimpegnarsi dalla tendenza all'autocentrismo. I paesi dell'America Latina hanno amplificato il loro movimento di liberalizzazione degli scambi cominciato negli anni Ottanta, ridotto la dispersione delle tariffe doganali e procedono attualmente alla realizzazione del sistema tariffario armonizzato, conformemente alle obbligazioni derivanti dalla loro accettazione di un numero accresciuto di regole del Gatt e dei codici del Tokyo Round. Tuttavia alcuni settori per i quali i mercati mondiali sono particolarmente falsati, come l'agricoltura, continuano ad opporre resistenza alla liberalizzazione. Questa situazione, coniugata all'aggravarsi delle frizioni che caratterizzano le relazioni commerciali, ha indotto i PVS a ricorrere più frequentemente all'applicazione di misure di salvaguardia, di diritti antidumping e di diritti di ingresso variabili, al fine di proteggere la loro industria nazionale da una concorrenza straniera "sleale".
Parallelamente al loro sforzo "unilaterale" (!) di liberalizzazione, i PVS hanno manifestato sempre di più il 'desiderio' di integrarsi nel sistema multilaterale degli scambi. Ne dà prova la moltiplicazione di nuove adesioni al Gatt: nel 1992/'93 diversi paesi -Repubblica Dominicana, Mali, Mozambico, Namibia, Santa Lucia e Swaziland- sono diventati membri; per un certo numero di altri paesi il processo di adesione è in corso. Altri ancora hanno ottenuto lo statuto di osservatore.

I paesi dell'Europa centrale e orientale -a detta del Fondo- hanno proseguito l'azione iniziata alla fine degli anni Ottanta per liberalizzare e riorientare i regimi di cambio e di commercio sulla base delle leggi di mercato. Hanno talvolta dovuto applicare provvisoriamente delle soprattasse alle importazioni per alleggerire le pressioni della transizione, particolarmente per rimediare a problemi budgettari o della bilancia dei pagamenti. Le loro difficoltà per definire una base di introiti interni adeguati e portare a dei sistemi efficaci di copertura delle imposte sono un ostacolo alla prosecuzione della liberalizzazione degli scambi. Alcuni tra loro -Ungheria, Polonia e Romania- rinegoziano attualmente i loro protocolli di adesione al Gatt per sanzionare le loro riforme orientate verso il mercato e diversi altri hanno chiesto di esservi ammessi. Inoltre la ricerca di un'integrazione più stretta con la Comunità Europea (CE) e l'Associazione Europea di Libero Scambio (AELE) -avviata con la prospettiva di accordi di associazione o di libero scambio- è uno degli assi della strategia politica e economica che hanno adottato i paesi dell'Europa centrale e orientale e gli Stati baltici per assicurare un ancoraggio irreversibile della loro economia all'Ovest.
Questi accordi prevedono l'eliminazione progressiva, nell'arco di diversi anni, di ostacoli agli scambi per la maggior parte dei prodotti industriali. Alcuni settori con un forte potenziale di esportazione, essenziali per le economie d'Europa centrale e orientale -agricoltura, il tessile e soprattutto l'acciaio- sono ancora sottoposti a barriere non trascurabili (benchè temporanee in un certo numero di casi) all'entrata sui mercati comunitari. Questo perchè la CE ha preso di recente iniziative per accelerare l'accesso preferenziale al mercato nell'ambito dei suoi accordi di associazione con questi paesi, firmando inoltre accordi commerciali e di cooperazione con l'Albania e la Slovenia. Le Repubbliche Ceca e Slovacca hanno formato un'unione doganale e concluso un accordo di libero scambio con l'Ungheria e la Polonia.
Il volume degli scambi tra gli Stati usciti dall'ex Urss, e tra questi e il resto del mondo, ha continuato a scendere tra il '92 e l'inizio del '93. È una situazione che contemporaneamente riflette e aggrava un cedimento dell'attività economica nell'insieme dell'ex Urss. Gli Stati baltici e quelli dell'ex Urss hanno compiuto dei progressi ineguali nella riforma dei loro regimi di commercio e di pagamenti. Sono gli Stati baltici che hanno ottenuto qui i migliori risultati nel quadro di un piano globale di riforma economica condotta con il sostegno finanziario del Fondo. Preoccupati di rinforzare la loro integrazione con l'Europa occidentale, questi paesi hanno anche concluso degli accordi bilaterali di libero scambio con Norvegia, Svezia e Finlandia, completati dalla firma di convenzioni commerciali e di accordi di cooperazione con la CE.
Ma tra gli Stati dell'ex Urss alcuni hanno avuto più difficoltà a riorientare il loro regime di commercio estero. Contingenti di esportazione, licenze, tasse per l'esportazioni e restrizioni di pagamenti espliciti o impliciti sono altrettanti mezzi messi in opera per tentare di sostenere il controllo di prezzi interni (in particolare nel settore dei prodotti primari) e di limitare gli effetti sfavorevoli dell'espansione monetaria. Assicurando in generale l'assenza di restrizioni quantitative, mantenendo i loro diritti di dogana -destinati principalmente ad accrescere gli introiti pubblici- a dei livelli moderati nell'insieme, questi paesi hanno adottato diversi dispositivi transitori di pagamento che hanno impedito la liberalizzazione effettiva delle importazioni. Sono stati numerosi a ricorrere alla permuta (ivi compresi paesi situati al di fuori della zona dell'ex URSS) o ad accordi commerciali intergovernativi, con l'obiettivo di preservare un volume minimo di scambi, di assicurare il loro approvvigionamento di materie prime essenziali o di contenere il deterioramento dei termini di scambio. Alcuni tra loro, tuttavia, hanno adottato riforme che mirano a meglio adattare i loro regimi di scambio e di pagamenti ai princìpi del mercato: hanno particolarmente allargato il ruolo dei mercati di scambio sviluppando la convertibilità ai fini delle transazioni correnti, riducendo le tasse implicite all'esportazione e unificando i tassi di cambio.
Diversi Stati dell'ex URSS -Armenia, Bielorussia, Estonia, Kazakhstan, Lettonia, Lituania, Moldavia, Turkménistan e Ucraina- hanno ottenuto lo statuto di osservatore per il Gatt, prima tappa sulla via di un'eventuale adesione. La Federazione Russa, da parte sua, ha ripreso il seggio di osservatore altrimenti occupato dall'Unione Sovietica.
Lo sforzo di stabilizzazione e di riforma strutturale avviato da questi paesi, si legge nel Rapporto, iniziava manifestamente a portare i suoi frutti, diversi fra loro. Il processo di privatizzazione era già ben avanzato e riforme budgettarie importanti, che andavano dalla modifica di sistemi di imposizione all'estensione di reti di protezione sociale, erano in corso di introduzione. Riforme monetarie e budgettarie nell'insieme appropriate avevano permesso un miglioramento della stabilità macroeconomica e, in alcuni paesi, si registrava una risalita della produzione. Tuttavia -dicono gli Amministratori- importava che il ritmo della transizione verso il mercato si mantenesse. Grandi passi erano stati fatti sulla via della privatizzazione e nello stabilimento dei diritti patrimoniali, ma una buona parte della capacità di produzione, soprattutto nelle grandi imprese, restava nelle mani dello Stato. Era dunque necessario e urgente raggiungere almeno l'inserimento di queste imprese sul mercato. Un'ulteriore riduzione della produzione era comunque prevista nel breve periodo. Se da un lato una liberalizzazione sostanziale dei prezzi è ritenuta indispensabile per il successo della riforma, dall'altro vengono stigmatizzati come particolarmente preoccupanti inflazione e problemi connessi, tipo la creazione di credito eccessivo dalle banche centrali, l'esistenza di massicci deficit pubblici e il sovvenzionamento delle imprese pubbliche deficitarie. Gli Amministratori si sono anche dichiarati preoccupati del fatto che l'insufficienza dello sforzo di stabilizzazione rischiava di intensificare la tendenza all'iperinflazione e pertanto far deragliare l'insieme dei processi di riforma.
Le riforme strutturali già avviate dai paesi dell'ex URSS sono consistite nell'avviare la privatizzazione, nel diffondere il sistema finanziario e nello stabilire un quadro giuridico appropriato. I "miglioramenti" realizzati in tali campi sono ritenuti dal Fondo ineguali da un paese all'altro. Gli Amministratori ribadiscono lo stretto legame tra riforme strutturali e stabilità macroeconomica, sottolineando la necessità di compiere passi più decisi su questo doppio binario, se si vuole determinare una ripresa della produzione e del livello di vita.
Il Consiglio ritiene vitale una non meglio precisata "cooperazione internazionale" per sostenere la dinamica della riforma nelle economie in transizione -gli Stati dell'ex URSS- dove le relazioni monetarie, finanziarie e commerciali devono essere stabilite su nuove basi. Un'assistenza tanto finanziaria quanto tecnica dei governi e delle organizzazioni internazionali, compresa nel contesto della nuova facilitazione per la trasformazione sistemica (FTS) del FMI, viene giudicata come un "apporto capitale" a questo riguardo. Grande importanza viene quindi attribuita agli scambi commerciali e agli investimenti diretti privati, con il dichiarato presupposto che lo sviluppo delle attività del settore privato necessita di "nuove riforme strutturali" oltre che di una "liberalizzazione dell'accesso ai loro mercati da parte dei paesi industrializzati".

Questa liberalizzazione non si è tuttavia sempre accompagnata ad uno smantellamento immediato delle barriere di protezione poste contro la concorrenza in settori sensibili come l'automobile, l'industria tessile, il carbone o la costruzione navale; nel caso delle importazioni di banane si constata anche un'estensione delle restrizioni agli scambi con paesi terzi. D'altronde, i paesi della CE e della AELE (eccetto la Svizzera) hanno firmato un accordo che stabiliva uno spazio economico europeo che li raggrupperà nel seno di un mercato unico, accordo che potrebbe avere effetto nel corso di quest'anno se ratificato dagli organi legislativi degli Stati firmatari. La maggior parte dei paesi della AELE ha dichiarato l'intenzione di diventare membri a pieno titolo della CE.
Come già accennato, i paesi della CE e della AELE si sono legati, tramite diversi accordi regionali di commercio, con parecchi paesi dell'Europa centrale e orientale, che hanno concluso accordi analoghi tra loro. E gli Stati baltici, che hanno siglato accordi di libero scambio con alcuni Stati membri della AELE e accordi di cooperazione con la CE, mirano a costituirsi anche loro in spazio di libero scambio. Nell'emisfero occidentale, nel '92, gli organi esecutivi del Canada, del Messico e degli USA hanno concluso il NAFTA [successivamente ratificato dalle istanze legislative di questi paesi, n.d.c.]. Questo accordo mira ad un'espansione progressiva dei flussi di beni, di investimenti e di servizi fra gli Stati membri. Le restrizioni quantitative verso i paesi terzi non sono state intensificate; tuttavia, il rischio che i firmatari di questo accordo si distanzino dagli Stati non membri per gli scambi e gli investimenti in alcuni settori specifici (auto, industria tessile, servizi) non è da escludere. In America centrale e meridionale, il movimento di integrazione si è intensificato, portando contemporaneamente un rafforzamento dei blocchi esistenti -Mercato comune del Sud (Mercosur), Regime di preferenza commerciale per i paesi andini e Comunità dei Caraibi (Caricom) in particolare- e la costituzione di nuovi raggruppamenti di taglia più modesta. Altre parti del mondo hanno manifestato un interesse crescente per l'integrazione regionale. I paesi membri dell'Associazione delle nazioni dell'Asia del Sud-Est (ASEAN) hanno concluso un accordo di libero scambio, mentre l'Organizzazione di cooperazione economica si allargava ad alcuni Stati dell'Asia centrale. In Africa, infine, la Zona di scambi preferenziali per gli Stati dell'Africa dell'Est e dell'Africa australe (PTA), la Comunità di sviluppo dell'Africa australe (CDAA), l'Unione doganale e economica dell'Africa centrale (UDEAC) e la Comunità economica degli Stati dell'Africa dell'Ovest (Ecowas) esaminano i mezzi per rendere questa integrazione più efficace.

indicazioni sul "mercato del lavoro"
In relazione alle prospettive dell'economia mondiale, gli Amministratori hanno lamentato l'assenza di riforme adeguate delle strutture del mercato del lavoro che, unitamente a diversi fattori congiunturali, è all'origine della disoccupazione massiccia che colpisce molti paesi industrializzati in particolare d'Europa. Le rigidità dei mercati del lavoro europeo hanno mantenuto la disoccupazione a un livello elevato, contribuito sia all'erosione della fiducia dei consumatori che ad una crescita delle domande di sovvenzione delle imprese, e pesato sulla politica commerciale dei governi. Viene sottolineato che le politiche di mantenimento dei redditi dovrebbero cedere più largamente il passo a misure che favoriscano la mobilità della manodopera, il miglioramento della formazione e del riclassamento, l'ammorbidimento della scala dei salari.

il Fondo e l'Italia
Nell'opinione del Consiglio d'amministrazione, l'Italia ha dispiegato sforzi considerevoli per risolvere i suoi gravi squilibri budgettari, ma i suoi problemi, che hanno largamente contribuito alla perdita di fiducia dei mercarti finanziari nell'estate del '92, sono profondamente radicati. Nella parte dedicata al nostro paese c'è scritto che le misure prese dall'Italia per colmare il disavanzo sono lodevoli [8], ma non sufficienti; che quindi bisogna insistere con ulteriori provvedimenti. Riuniti nel gennaio del '93, gli Amministratori hanno posto l'accento sulla necessità di misure supplementari per assicurare la validità della posizione delle finanze pubbliche e dare fiducia alla capacità del governo di proseguire nel processo di disinflazione. Hanno preso atto della debolezza persistente della lira, del livello ancora elevato dei tassi di interesse reale (la richiesta del Fondo è di ridurli al massimo), e dei riscontri sempre più evidenti sul netto rallentamento dell'attività economica. Gli Amministratori si sono "caldamente felicitati" con le autorità per aver preso delle misure di riduzione del deficit, comprendenti in particolare delle riforme strutturali, ma si sono dichiarati preoccupati del fatto che, in assenza di ogni altra azione nel campo budgettario, il deficit del settore pubblico abbia superato nel '93 anche gli obiettivi a medio termine. Tenuto conto dell'ampiezza degli squilibri budgettari e delle tensioni sul mercato finanziario, la maggior parte degli Amministratori ha rimarcato che misure supplementari avrebbero dovuto essere proposte per il '93. Gli Amministratori hanno sottolineato che le autorità avrebbero dovuto prefigurare per il '93 delle misure destinate a "superare gli imprevisti", basate quanto più possibile sulla moderazione delle spese, nonchè altre di aggiustamento permanente per il '94 ed oltre [9].
Lo Stato gioca un ruolo preponderante nell'economia italiana, e gli Amministratori si sono "felicitati" dei piani di privatizzazione adottati dalle autorità. Progressi in questo campo indicherebbero che queste sono determinate ad impegnarsi in una nuova strategia e rinforzerebbero la credibilità e la qualità dello sforzo di aggiustamento delle finanze pubbliche. Gli Amministratori hanno rilevato che la moderazione dei salari, settore pubblico incluso, è anch'essa un elemento importante negli sforzi di aggiustamento. La riforma del mercato del lavoro è vitale, particolarmente in ciò che riguarda la determinazione dei salari in modo da renderli più sensibili alle condizioni del mercato. Ovvie le felicitazioni degli Amministratori per l'accordo governo-sindacati confederali sul costo del lavoro che ha messo fine al sistema di indicizzazione dei salari.
Hanno osservato come il ritiro temporaneo della lira dal Mercato dei Tassi di Cambio (MTC) abbia complicato la condotta della politica monetaria e di disinflazione e hanno raccomandato che si continui ad accordare un posto importante ai tassi di cambio poichè essi costituiscono un riparo correntemente utilizzato dagli agenti economici che determinano i salari e i prezzi.
Alcuni Amministratori hanno suggerito di fondare la politica monetaria su un certo numero di indicatori. L'idea di porre termine al finanziamento del Tesoro tramite la creazione di moneta, al fine di rinforzare l'indipendenza della banca centrale, ha raccolto un certo appoggio, ma un buon numero di Amministratori ha sottolineato che, per rendere la politica monetaria effettivamente indipendente, occorre ridurre durevolmente il deficit budgettario e l'ingente debito pubblico.
Nell'opinione generale, il ristabilirsi della fiducia è essenziale perchè la lira ritrovi il suo posto nel MTC, ritorno che le autorità intendono operare nei tempi desiderati, e che la nuova parità sia credibile e duratura. È indispensabile a questo riguardo continuare nella riduzione del deficit budgettario, nella moderazione dei salari e nella disinflazione. Alcuni Amministratori hanno notato che un deprezzamento eccessivo comprometterebbe la moderazione dei salari e dei prezzi, mentre altri hanno sottolineato che il nuovo punto di riferimento del tasso di cambio deve essere totalmente credibile e che non deve essere considerato come insostenibile o incompatibile con gli obiettivi interni.
indipendenza

(1) Va sempre tenuto presente che il prestito viene effettuato dal FMI con versamenti scaglionati in modo da poter essere bloccato in qualsiasi momento se il programma non venisse attuato.
La "condizionalità", cioè l'insieme delle misure di politica economica ritenute dal Fondo necessarie per correggere gli squilibri interni/esterni e di fatto vincolanti per l'ottenimento del prestito, non era esplicitamente prevista e regolata nel testo originario dello Statuto, che non menziona condizioni di imposizione, ma in modo generico "adeguate garanzie" per l'utilizzo delle risorse; a partire dagli anni Cinquanta è divenuta elemento fondamentale della politica del Fondo e nel '78 inserita nel suo Statuto per volontà USA.

(2) Al FMI competerebbe effettuare prestiti a breve termine per sostenere la bilancia dei pagamenti nell'ottica del conseguimento di obiettivi macroeconomici, alla BM quello di essere mediatrice di prestiti e garante per progetti specifici, che abbracciano periodi più lunghi, in determinati settori chiave delle varie economie nazionali, anche se col tempo i ruoli delle delle due istituzioni si sono in un certo qual modo venuti a sovrapporre.

(3) Questo richiede ai governi di moderare le loro spese pubbliche, di contenere i redditi, di mantenere il fermo controllo sul prestito pubblico, sulla creazione di soldi e su un tasso di scambio competitivo.

(4) I governi vengono spinti a liberalizzare i prezzi, a deregolamentare i mercati (deregulation), a investire in nuove infrastrutture e garantire il permanere di quelle esistenti, a definire e proteggere i diritti di proprietà, a creare, insomma, un ambiente nel quale il commercio possa fiorire.

(5) Armenia, Azerbaïdjan, Bielorussia, Croazia, Estonia, Georgia, Kazakhstan, Kirghizistan, Lettonia, Macedonia, isole Marshall, Moldavia, Uzbekistan, Russia, S. Marino, Slovacchia, Slovenia, Svizzera, Tadjikistan, Repubblica Ceca, Turkmenistan, Ucraina.
Si è deciso di accreditare la delegazione nominata dal governo in esilio del presidente Aristide, rifiutando l'accredito della delegazione nominata dal governo di Port-au Prince, che controllava di fatto il territorio e l'amministrazione del paese membro. Della Somalia è stato lasciato vacante il seggio. Per ciò che rimane della Repubblica Socialista Federativa di Yugoslavia, rifiuto dell'accredito alla delegazione della Repubblica Federativa di Yugoslavia (Serbia-Montenegro). Per Somalia e Yugoslavia il FMI tratta con agenti finanziari designati anteriormente alla sua decisione di lasciare vacante il loro seggio. Il 14/12/'92, comunque, il FMI ha constatato che l'antica Repubblica Socialista Federativa di Yugoslavia aveva cessato di esistere e non era più dunque membro dell'istituzione. Nello stesso tempo ha deciso che la Repubblica di Bosnia-Erzegovina, la Repubblica di Croazia, l'antica Repubblica Yugoslava di Macedonia, la Repubblica di Slovenia e la Repubblica Federativa di Yugoslavia (Serbia-Montenegro) succedevano all'antica Repubblica nei suoi averi ed impegni nei confronti del Fondo e che, nel rispetto di queste condizioni, potrebbero diventare membri del FMI e succedere a questo titolo.

(6) Diritti Speciali di Prelievo, cfr. Indipendenza n.54/55.

(7) Va peraltro notato -a titolo puramente 'statistico', senza che ciò implichi avallo della logica fondomonetarista- che dei 18 mld di $ promessi alla Russia dal FMI e dalla BM nel '93, a tutt'oggi solo 1/5 scarso è arrivato a destinazione, nonostante le misure di aggiustamento strutturale già predisposte, tra cui significativa, anche per gli interessi statunitensi in merito, quella dei tagli ai sussidi cerealicoli.

(8) Tra i fattori più importanti dei "progressi" del governo Ciampi, stigmatizzati all'apertura dei lavori del Fondo a settembre, sono annoverati "la fine della scala mobile e la tenuta della lira dopo la svalutazione... La prima ha mandato salari e stipendi sotto inflazione, la seconda ha rilanciato i commerci" (sic!).

(9) In una missiva inviata al ministro del Tesoro Barucci dal FMI a fine agosto '93, si legge che nei settori pensionistico e sanitario e nel controllo delle spese degli enti locali e di quelli pubblici possono emergere "ulteriori, significative possibilità di risparmio". Pur riconoscendo che dopo gli inasprimenti fiscali del '92 e del '93 non vi è più spazio per la pressione tributaria, "il Fondo ritiene che debba essere esaminato di quanto la pressione possa scendere nel triennio '94-'96". Come a dire: se proprio non si può fare a meno di abbassare, non ci allarghiamo troppo!!!