Lo scritto è una sistemazione di riflessioni interne alla redazione finalizzate a fornire una chiave di lettura il più comprensibile possibile (la materia già di per sé è ostica ai più) del progetto di riforma costituzionale del centrodestra per cui si voterà nel referendum del 25-26 giugno 2006. In tal senso ci si è avvalsi del prezioso lavoro svolto dai siti www.riforme.net e www.laCostituzione.it, impegnati nella campagna referendaria. Nell’insieme si evidenziano anche le convergenze di sostanza in materia di riforme istituzionali provenienti dal centrosinistra (dalla Bozza Amato del dicembre 2003 al programma elettorale dell’Unione del febbraio 2006).

Si rilevano tali affinità e viene motivato il NO al progetto di revisione costituzionale tra l’altro di complicata lettura (come peraltro la riforma costituzionale del centrosinistra del 2001), con diversi articoli non esaustivi in sé ma che rinviano ad altri articoli e commi. Si entra nel merito della discussione della cosiddetta “devolution” e delle novità del testo: la fine del bicameralismo perfetto, la conferma del “federalismo competitivo” introdotto dalla riforma del Titolo V del centrosinistra nel 2001, l’aumento a dismisura dei poteri del Primo ministro anche nei confronti dello stesso gabinetto di Governo, la riduzione del numero dei parlamentari.

 

PER UN “NO” ALLA RIFORMA COSTITUZIONALE

-devolution, dittatura del premier, ridimensionamento del Parlamento-

La campagna per il referendum costituzionale del 25-26 giugno si è svolta, al di là di ripicche e scaramucce, all’insegna della contrapposizione di facciata tra centrosinistra e centrodestra, ripetendo sostanzialmente lo spettacolo già visto in occasione del referendum dell’ottobre 2001 sul nuovo Titolo V della Costituzione (che riguarda i rapporti e la ripartizione di competenze tra Stato, Regioni ed enti locali) varato dall’Ulivo, in sede parlamentare, con soli 4 voti di scarto.

Da parte del centrosinistra non sono certo mancati i pronunciamenti a favore del NO. A ben vedere, però, le critiche alla riforma del centrodestra hanno via via riguardato non i princìpi ispiratori del testo costituzionale, bensì gli strumenti approntati dalla coalizione avversaria attraverso i quali realizzarli. Molto significativo l’appello dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, scritto da Augusto Barbera (DS) e Stefano Ceccanti (anch’egli di area DS), intitolato “No al referendum per una riforma migliore”, largamente sottoscritto da costituzionalisti ed esponenti politici del centrosinistra, in cui si dichiara l’opposizione alla riforma del centrodestra «perché i meccanismi in essa prescelti distorcono o addirittura capovolgono i punti di partenza ispirati ad alcuni validi principi (legittimazione diretta del Primo Ministro, superamento del bicameralismo perfetto, riduzione del numero dei parlamentari, rafforzamento del sistema delle autonomie)». Dichiarazioni che non devono meravigliare e che richiamano contenuti della Bozza Amato, vale a dire i princìpi e le proposte per la riforma della Costituzione in tema di forma di Governo, Senato della Repubblica e “garanzie democratiche” sottoscritti dal coordinamento dei segretari dei partiti del centrosinistra il 10 dicembre 2003. Del resto, si susseguono a più riprese dichiarazioni di esponenti del centrosinistra (ad esempio Luciano Violante) per un dialogo con la coalizione avversa per varare “insieme” una riforma costituzionale.

 

La presa in giro della devolution

 

L’appena affermata sostanziale identità di contenuti tra centrosinistra e centrodestra può sembrare contraddetta dalle norme della cosiddetta “devolution”. Norme che la Lega vanta come risultato concreto dell’appoggio dato al centrodestra, e che il centrosinistra denuncia come premessa per una spaccatura dell’Italia, e che sono state al centro della contrapposizione mediatica tra i due poli.

Entrando però nel merito, si scopre una sorprendente realtà: sulla cosiddetta “devolution”, le differenze tra la riforma costituzionale del centrodestra e quella approvata dall’Ulivo alla fine della scorsa legislatura sono quasi inesistenti. E la sensazione forte è che il battage sulla “devolution” serva anche a coprire gli stravolgimenti veri e pericolosi che questa riforma prevede riguardo ad esempio la forma di governo, il premier, il Parlamento, la formazione delle leggi.

Per capire il punto, occorre brevemente richiamare i contenuti della riforma del Titolo V approntata dal centrosinistra. Prima del 2001, le Regioni godevano di potestà legislativa entro limiti definiti dallo Stato e per determinate materie, vigendo il criterio della cosiddetta “competenza residuale” affidata allo Stato: per le materie non esplicitate nel vecchio art. 117, la competenza è dello Stato.

Il nuovo art. 117 approntato dal centrosinistra sulla ripartizione delle competenze tra Stato, Regioni ed enti locali capovolge invece la succitata impostazione: si elencano per la prima volta le materie di competenza esclusiva dello Stato (quindi la Costituzione limita le materie statali), assegnandone altre alla “legislazione concorrente” di Stato e Regioni (una formula nella pratica ambigua, secondo cui lo Stato detta i princìpi generali, le Regioni fanno leggi anche diverse tra loro ma per raggiungere i fini dettati dallo Stato), attribuendone altre ancora alla “legislazione esclusiva” delle Regioni. Inoltre (attenzione a questo punto) si stabilì che «spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato» (art. 117, comma 4). In altre parole, ogni materia non esplicitamente assegnata allo Stato è automaticamente delle Regioni.

Veniamo al dunque. È oramai luogo comune che la cosiddetta “devolution” nuova formulazione abbia aggiunto le seguenti materie alla esclusiva competenza regionale: assistenza e organizzazione sanitaria; organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; polizia amministrativa regionale e locale. Notiamo intanto che l’istituzione di un corpo di polizia regionale in aggiunta a quelli già esistenti (polizia comunale, polizia provinciale, Corpo Forestale dello Stato, Guardia di Finanza, Polizia di Stato e Carabinieri) rappresenterà una spesa aggiuntiva per il bilancio delle Regioni, che contraddice la vulgata del centrodestra che descrive questa riforma come strumento per la diminuzione della spesa pubblica. Quel che ci preme comunque in particolar modo sottolineare è che tali materie, in realtà, erano già di competenza regionale.

L’art. 117 riformato dal centrosinistra nel 2001 non le annovera infatti tra quelle di competenza statale. Con la riforma costituzionale del centrodestra, tali materie vengono soltanto esplicitamente elencate tra quelle di competenza regionale, ed aggiunte alla formulazione del succitato art. 117, comma 4.

Il fine pratico del ritocco può essere semmai di porre dei paletti ad eventuali pronunciamenti futuri della Corte costituzionale a riguardo: questo perché nella pratica la ripartizione delle materie di competenza (alcune dello Stato, alcune “concorrenti”, il resto alle regioni) ha lasciato spazio alle più ampie interpretazioni. Espressioni come quella per cui lo Stato legifera sulla “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, ad esempio, sono nella pratica vaghe. Questo ha generato molteplici conflitti tra Stato e Regioni (in particolare sulla legislazione “concorrente”) sul diritto a legiferare in determinati ambiti, ed è toccato alla Corte costituzionale stabilire di volta in volta cosa significassero nella pratica quelle materie di competenza espresse nell’art. 117, commi 2 e 3, riformato dal centrosinistra nel 2001.

Esplicitare quelle materie (l’oggetto della “devolution”), dunque, già implicitamente di competenza delle Regioni, dovrebbe sgombrare il campo da ogni dubbio e ogni possible interpretazione della Corte. L’istruzione, ad esempio, è attualmente materia di legislazione concorrente. La riforma, inserendo la dizione “organizzazione scolastica” tra le materie di competenza residuale delle regioni, vuole limitare la possibile interpretazione di “istruzione” da parte della Corte costituzionale, escludendo dal suo concetto l’organizzazione scolastica.

In ogni caso, fermo restando la vaghezza delle materie, sarà sempre la Corte costituzionale a doverle interpretare. Rimane il fatto che scrivere “esclusiva” serve solo a ribadire esplicitamente ciò che implicitamente era già attribuito alle Regioni. La stessa Corte costituzionale, inoltre, anche con questa esplicitazione, potrebbe sempre delimitarne gli ambiti di legislazione. Più che giuridici, a ben vedere le motivazioni principali della “devoluzione” sono essenzialmente politiche. La Lega, esplicitando tali materie, si è trovata con in mano qualcosa da offire al proprio elettorato come risultato di questi 5 anni di governo; gli altri partiti della maggioranza glielo consentono a fini di trattative interne alla coalizione, mentre il centrosinistra ha uno strumento di propaganda per chiamare a raccolta contro la riforma del centrodestra e guadagnare consensi. Tutti così felici e contenti, alla faccia degli elettori ancora una volta presi in giro.

 

Il Titolo V della Costituzione riformato dal centrodestra

 

Le norme sulla cosiddetta “devolution” sono dunque un semplice contentino formale per la Lega di Bossi che non cambia sostanzialmente niente rispetto a quanto sancito dalla riforma del centrosinistra. Il pericolo di una sanità e scuola (relativamente) di serie A per le regioni ricche e di serie B per quelle più povere era già stato portato dall’Ulivo nel Titolo V della Costituzione con l’introduzione del principio della “tutela dei livelli essenziali” (cioè minimi), che è altra cosa dal voler migliorare le condizioni di vita in misura uniforme sul territorio nazionale. Comparando i testi, inoltre, si scopre che in merito alle competenze da ripartire tra Stato e regioni la riforma del centrodestra è addirittura più “centralista”, dato che segna il ritorno alla legislazione esclusiva dello Stato di importanti materie quali le norme generali sulla tutela della salute, la sicurezza del lavoro, le grandi reti strategiche di trasporto e di navigazione, l’ordinamento della comunicazione, l’ordinamento delle professioni intellettuali, l’ordinamento sportivo nazionale, la produzione strategica, il trasporto e la distribuzione nazionali dell’energia (art. 117, comma 2): tutte materie concesse alle Regioni dalla riforma costituzionale del 2001. Vanno rilevate come curiosità l’aggiunta al medesimo comma, come materie su cui lo Stato vanta la legislazione esclusiva, della promozione internazionale del sistema economico e produttivo nazionale e della politica monetaria e della tutela del credito, oltre a quelle già esistenti di moneta e tutela del risparmio.

Per il resto, la riforma del centrodestra conferma e per certi versi addirittura complica la confusa precedente riforma del centrosinistra. Viene confermata la subordinazione della potestà legislativa di Stato e Regioni alle normative dell’Unione Europea (art. 117, comma 1), anche se è stata tolta la subalternità ai «vincoli internazionali». Viene confermato il principio, introdotto dal centrosinistra, della «tutela dei livelli essenziali» delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 120, comma 2): obiettivo della Repubblica italiana non è dunque più cercare di eliminare le differenze di condizione economica e sociale. Fissato ad esempio a 10 i livelli essenziali delle prestazioni, che una Regione si trovi ad 11 ed un’altra a 100 non farebbe differenza: lo Stato non avrebbe obblighi.

Per altro, l’introduzione del riferimento a “livelli essenziali di prestazione” va necessariamente combinato con le ampie competenze affidate alle Regioni e, soprattutto, con il principio del “federalismo fiscale” (art. 119), già disciplinato dal centrosinistra (cosiddetta “autonomia” finanziaria di entrata e di spesa, applicazione di tributi ed entrate proprie, compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio) e sempre da inquadrare nel contesto dei vincoli di bilancio di Bruxelles, da rispettare anche a livello locale. Ricordiamo che nell’art. 119, comma 3, si prevede «l’istituzione di un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante»: una volta garantiti i “livelli essenziali”, però, le Regioni più ricche non avrebbero più alcun “dovere” di solidarietà da adempiere e potrebbero lecitamente adoperarsi per ostacolare interventi di riduzione delle proprie entrate fiscali a vantaggio delle Regioni più povere. Tenuto fermo questo quadro di “federalismo competitivo”, foriero di pericolose conseguenze per l’unità nazionale, appare decisamente curiosa la pretesa di poter annullare qualsiasi atto legislativo delle Regioni attraverso il vago richiamo al pregiudizio di quell’“interesse nazionale” da porre al vaglio del «Parlamento in seduta comune» che potrebbe condurre all’annullamento di una legge regionale (art. 127, comma 2): di quale pregiudizio potrebbe infatti parlarsi se è la Costituzione a fissare le competenze e a dire cosa le Regioni possono e non possono fare? Ed entro quali confini verrà esercitato il “pregiudizio dell’interesse nazionale”?

Ci si trova di fronte in realtà ad un vero e proprio pasticcio giuridico. Dopo aver quindi riaffermato la rigida ripartizione di competenze legislative adottate dal nuovo Titolo V dell’Ulivo (legislazione esclusiva e legislazione concorrente con competenze distinte) e la succitata costituzionalizzazione del principio della diversità di trattamento attraverso la formula della “tutela dei livelli essenziali”, ecco spuntare fuori dal cilindro una forma di controllo sulle leggi regionali da affidare agli equilibri politici del momento (controllo parlamentare) e non al giudizio della Corte Costituzionale sulla base della ripartizione di competenze. È in sostanza aperta la porta ad innumerevoli ingerenze e conflitti.

Il centrodestra, così, da un lato conferma il sistema di ripartizione delle competenze legislative attuato dal centrosinistra che, al di là di una discussione di merito sull’impianto e finalità complessive delle due riforme da innestare nel processo di unificazione europea, ha già dato ampia prova d’inefficienza: vedasi l’imponente numero di conflitti Stato-Regioni innanzi alla Corte Costituzionale. Dall’altro, il centrodestra complica ulteriormente il tutto introducendo il meccanismo arbitrario dell’art. 127, comma 2 per annullare eventualmenti atti delle Regioni emanati sulla base delle competenze loro attribuite.

 

Il principio di sussidiarietà

 

Un cenno a parte merita il principio di sussidiarietà orizzontale. Tale innovativo principio è stato introdotto nel nuovo Titolo V approvato dall’Ulivo con l’art. 118, comma 4: «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà». Un articolo già del tutto chiaro, ma che il centrodestra si è preoccupato di ribadire all’art. 114, comma 1:  «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato, che esercitano le loro funzioni secondo i princìpi di leale collaborazione e di sussidiarietà».

Il combinato disposto dei succitati articoli è tale da stravolgere anche il rispetto dei princìpi e delle tutele stabilite nella Prima parte della Costituzione. In un sol colpo, i compiti della Repubblica (attenzione, non il solo Stato) diventano la promozione degli interessi d’impresa nell’esercizio di funzioni pubbliche, senza che vengano definiti un minimo di criteri. “Riconoscere” e “favorire” l’attività dei “cittadini, singoli e associati” (in pratica, chi mai saranno questi “cittadini” che si preoccuperanno di erogare ad esempio energia elettrica? Persone normali o forse grandi imprese?) per l’esercizio di funzioni pubbliche significa aprire la strada alla mercificazione dei servizi pubblici, su cui lo Stato non dovrà interferire, ma semmai intervenire solo quando ci sarà da mettere mano al portafoglio. In linea di principio, infatti, il “riconoscere e favorire” implica un obbligo a non intervenire, a meno che il privato non sia totalmente assente o manifestamente incapace. Ma questo chi potrà legittimamente stabilirlo? Insomma ci sono spazi per maneggi ed imbrogli.

 

Il premierato del centrodestra e quello del centrosinistra

 

Nella riforma costituzionale del centrodestra, il Capo del Governo non è più chiamato             presidente del Consiglio dei Ministri, bensì Primo Ministro. Questa non è solo una sfumatura semantica ma rispecchia esattamente i poteri nel Governo.

La politica del Governo sarà infatti non più decisa dall’intero Consiglio dei Ministri ma dal solo Primo ministro (art. 95). Fino ad oggi, infatti, i ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica (su indicazione del Presidente del Consiglio) e la politica del Governo è diretta dal Presidente del Consiglio che coordina l’attività dei Ministri. Con la riforma, invece, il Primo ministro nomina e revoca gli altri ministri a suo insindacabile giudizio (art. 95, comma 1) e la politica del Governo è determinata dal Primo ministro che dirige l’attività dei Ministri (art. 95, comma 2). Nel Consiglio dei Ministri il Primo ministro non è più un primus inter pares, ma il capo assoluto.

Il Primo Ministro verrà eletto direttamente dal popolo (art. 92, comma 2) e non necessita della fiducia della Camera per insediarsi (art. 94, comma 1): la Camera dei deputati si esprimerà con un “voto sul programma”, senza fare menzione della necessità della fiducia e senza prevedere cosa succeda in caso di voto negativo. Il Primo Ministro, anche senza dimettersi, può imporre al Presidente della Repubblica di sciogliere la Camera portando così il Paese a nuove elezioni politiche (art. 88, comma 1). In questo modo il Primo Ministro gestirà le elezioni nella pienezza dei propri poteri.

Sono queste alcune delle principali novità del modello di premierato realizzato dal Centrodestra, uno dei pezzi forti del progetto di revisione costituzionale definitivamente approvato in quarta lettura dal Senato il 16 novembre 2005, che però, va notato, si colloca nel solco delle indicazioni contenute nella Bozza Amato del dicembre 2003, sottoscritta da tutti i leader del centrosinistra: «Per garantire il rispetto della volontà politica degli elettori e per evitare il rischio di uno scollamento tra cittadini e sistema politico, è giusto che non siano legittimati i cosiddetti ribaltoni. In questo senso, si conviene sul fatto che debba rendersi noto, contestualmente alla pubblicazione del programma elettorale, il nome del candidato alla guida del Governo, senza tuttavia farne oggetto di separata menzione nella scheda elettorale. Egli sarà poi nominato dal Presidente della Repubblica e investito della fiducia iniziale del Parlamento (o della Camera). In caso di sfiducia, e su sua proposta, vi sarà lo scioglimento a meno che una mozione costruttiva votata dalla maggioranza iniziale, comunque autosufficiente anche se integrata o eventualmente ridotta, non proponga un diverso candidato».

La Bozza Amato prevedeva già dunque l’istituzione del premierato (ed anche delle cosiddette norme antiribaltone), che indubbiamente il centrodestra ha ripreso e varato in una versione più hard. Del resto, anche nel programma elettorale dell’Unione (febbraio 2006) si afferma di voler riprendere le elaborazioni della Commissione Bicamerale (1997) di D’Alema, «un progetto su cui maggioranza e opposizione avevano trovato un largo accordo». Sul premierato, centrosinistra e Rifondazione concordano nella «attribuzione al Primo Ministro del potere di proporre al Presidente della Repubblica la nomina e revoca di ministri, viceministri e sottosegretari; una migliore regolamentazione della questione di fiducia, con la previsione di specifici limiti al suo esercizio; la possibilità di sfiduciare il Primo Ministro solo attraverso una mozione di sfiducia costruttiva, con l’esplicita indicazione di un candidato successore».

 

La sfiducia costruttiva

 

Se la riforma votata dal centrodestra verrà confermata dagli elettori, la Camera dei Deputati potrà essere facilmente sciolta su richiesta del Primo Ministro o in conseguenza delle sue dimissioni. Unica possibilità per evitare lo scioglimento anticipato, «una mozione presentata e approvata (…) dai deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti della Camera, una mozione nella quale si dichiari di voler continuare nell’attuazione del programma e si designi un nuovo Primo ministro (nuovo art. 88 e, quasi eguale, art. 94, comma 5)».

In pratica, la fiducia al nuovo primo ministro verrebbe ad essere contemporanea alla sfiducia espressa nei confronti del precedente (la cosiddetta “sfiducia costruttiva”). Si noti però bene: la mozione di sfiducia dovrà essere sostenuta da un numero di deputati (appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni) non inferiore alla maggioranza dei componenti della Camera, ossia non inferiore a 260 su 518.

Ciò significa che al premier da rimuovere sarà sufficiente contare sul sostegno di pochi fedelissimi per impedire qualsiasi sfiducia costruttiva. Il numero dei deputati sufficienti ad impedire la sfiducia costruttiva è dato sottraendo 260 dal numero di deputati della maggioranza. Più è piccola la distanza numerica tra maggioranza ed opposizione e più è a rischio la possibilità di approvare una mozione di sfiducia costruttiva in quanto minore è il numero di deputati sufficiente a farla fallire. Nel caso limite di una maggioranza di 260 deputati contro i 258 dell’opposizione¹ sarà sufficiente che un solo deputato della maggioranza non firmi la mozione di “sfiducia costruttiva” per farla fallire. A quel punto la Camera dovrà decidere se sfiduciare il Primo Ministro (sfiducia normale, non costruttiva), e così facendo provocare lo scioglimento della Camera e nuove elezioni, oppure confermare la fiducia al Primo Ministro in carica.

Allo stesso modo, però, lo scioglimento potrebbe essere provocato anche per iniziativa di una piccola minoranza interna alla maggioranza di governo, in quanto il Primo ministro sarà costretto alle dimissioni «qualora una mozione di sfiducia venga respinta con il voto determinante di deputati non appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni» (nuovo art. 94, comma 4). In altre parole, la mozione di sfiducia, anche se respinta, provocherà lo stesso le dimissioni del Primo ministro, e conseguente scioglimento anticipato della Camera, se i voti della maggioranza uscita vincente dalle elezioni non dovessero raggiungere, da soli, la maggioranza assoluta dei componenti la Camera dei Deputati.

Se le modifiche costituzionali verranno quindi confermate, in conseguenza degli automatismi legati alle norme “antiribaltone” il Parlamento sarà costretto a subire qualsiasi ricatto provenga dal Primo Ministro, come anche da parte di qualche settore minoritario interno alla maggioranza uscita vincente dalle elezioni. Si pensi a quanto successo in seguito alle crisi politiche delle maggioranze dei governi Berlusconi nel 1994 e Prodi nel 1998. Con il nuovo testo costituzionale, entrambe le crisi si sarebbero immediatamente risolte con lo scioglimento anticipato delle Camere, senza alcuna possibilità di passaggi tecnici o di diverse soluzioni parlamentari. Come la logica del principio antiribaltone impone, il sistema è forzatamente portato a risolvere con lo scioglimento tutte le tensioni politiche all’interno della maggioranza di governo. Uniche eccezioni, la possibilità della “sfiducia costruttiva” o l’azione di Governi (di fatto) “di minoranza”, con il premier cioè che fa approvare dei progetti di legge anche grazie, eventualmente, al possibile soccorso (o l’assenza) dei voti di parte dei deputati dell'opposizione.

Eppure quelli che appaiono punti di forza del futuro Premier, potrebbero rivelarsi anche i suoi maggiori punti di debolezza. Il ricatto dello scioglimento anticipato può valere, infatti, soltanto in presenza di uno zoccolo duro di forze politiche in grado di garantire la rielezione (sua e/o della maggioranza che lo sostiene). Ecco, quindi, come le parti potrebbero invertirsi, con il Premier e la maggioranza che lo sostiene costretto a subire i ricatti delle forze minori per non essere trascinato, dal meccanismo antiribaltone, in elezioni dall’esito più che incerto senza quel 2-4% di voti che nei sistemi maggioritari è in grado di fare la differenza.

Da tutto questo quadro di misure e contro misure emerge una scomoda verità per i fautori della “logica antiribaltone”: qualsiasi rimedio si rivela peggiore del male.

 

Il presidente della Repubblica

 

Con la riforma del centrodestra, il presidente della Repubblica ha il nuovo compito di «garante della Costituzione e dell’unità federale della Repubblica» (art. 87, comma 1). Che significa essere «garanti della Costituzione»? Non è compito della Corte Costituzionale? In quali atti, poi, e con quali modalità il Presidente potrà esercitare questa funzione? E se questa attribuzione si sostanzierà in una invasione di campo dell’attività della Corte costituzionale? Allo stesso modo, come eserciterà il presidente il proprio compito di «garante dell'unità federale della Repubblica»? Intromettendosi negli atti del Parlamento e del Governo?

Il presidente della Repubblica potrà inoltre nominare il vicepresidente del Consiglio Superiore della Magistratura, «nell’ambito dei componenenti eletti dalle Camere»: in questo modo, il CSM sarà un’assemblea i cui organi supremi (presidente e vicepresidente) non sono di sua scelta. Attualmente, il CSM elegge, tra le proprie fila di magistrati, il vicepresidente, che per prassi consolidata è di fatto il “vero presidente”, dato che il Capo dello Stato non prende parte ai suoi lavori. Ma un Capo dello Stato “interventista” potrebbe decidere di dirigere i lavori del CSM, tanto più che questi sceglierà lui stesso il proprio vice.

Se il Presidente guadagna così questi poteri, ne perde al contempo altri. Intanto non tutti i Presidenti della repubblica potranno nominare Deputati a vita poiché l’art. 59 recita: «il numero totale dei deputati di nomina presidenziale non può in alcun caso essere superiore a tre». Inoltre, mentre ora il Presidente può, di propria iniziativa, sciogliere una o entrambe le Camere, con la riforma egli perde questa discrezionalità e sarà costretto a sciogliere la Camera (il Senato non si scioglie mai) su ordine altrui. Il Presidente infatti potrà sciogliere la Camera (art. 88) solo in caso di: richiesta del Primo Ministro, morte o grave impedimento del Primo Ministro, dimissioni del Primo Ministro, voto di sfiducia della Camera. Tutte, cioè, motivazioni indipendenti dalla sua volontà. Il Presidente sarà dunque mero esecutore di volontà altrui (Primo Ministro o Camera) e questa è la limitazione più grave rispetto alle attuali competenze presidenziali. Il presidente non avrà poi più il potere di autorizzare la presentazione alle Camere dei disegni di legge del Governo (art. 87).

 

Il “Bicameralismo asimmetrico”. Il Senato federale

 

Scompare il “bicameralismo perfetto” disegnato dai costituenti del 1948. Esistono due Camere: la Camera dei Deputati ed il Senato Federale della Repubblica, ciascuna con il proprio ambito legislativo. Le due Camere non svolgeranno le medesime attività, ma una sorta di separazione delle competenze che nella propaganda degli ideatori dovrebbe esaltare il diverso ruolo attribuito alle due Camere e semplificare il processo legislativo. Questo sia per quanto riguarda il rapporto con il Governo, dato che il voto di fiducia spetta alla sola Camera dei Deputati ed è solo questa Camera che potrà essere sciolta anticipatamente in conseguenza dell'impossibilità di proseguire la legislatura con la maggioranza uscita vincente dalle elezioni; sia sotto il profilo del processo di formazione delle leggi, con competenze distinte per le due Camere.

Dopo l’approvazione di una legge da parte della Camera dei Deputati per le materie di sua esclusiva competenza, è previsto un solo passaggio nel Senato Federale. Sulle eventuali modifiche proposte dal Senato, la Camera decide nuovamente ma in via definitiva, senza alcuna necessità di un eventuale ritorno della legge al Senato Federale, accorciando così i tempi di approvazione delle leggi. Stesso procedimento per le materie attribuite alla competenza esclusiva del Senato Federale, che non vota la fiducia al governo e che non subisce le conseguenze (scioglimento anticipato) di una crisi di Governo.

Uno degli aspetti più “originali” di questo meccanismo di formazione delle leggi, però, è stato quello di assegnare al Senato federale, non legato alle sorti del Governo da alcun tipo di rapporto fiduciario, la competenza esclusiva anche per alcune materie attinenti la sfera tipica dell’azione di governo, quali la determinazione dei princìpi fondamentali per le materie di legislazione concorrente tra Stato e Regioni riservate alla legislazione dello Stato. Di fronte a tanta incongruenza il nuovo testo prevede, si fa per dire, dei correttivi. Nel caso, infatti, «il Governo ritenga che proprie modifiche a un disegno di legge, sottoposto all’esame del Senato ai sensi del secondo comma, siano essenziali per l’attuazione del suo programma approvato dalla Camera ovvero per la tutela delle finalità di cui all’articolo 120, secondo comma, il Presidente della Repubblica, verificati i presupposti costituzionali, può autorizzare il Primo ministro ad esporne le motivazioni al Senato federale, che decide entro trenta giorni. Se tali modifiche non sono accolte dal Senato, il disegno di legge è trasmesso alla Camera dei deputati che decide in via definitiva a maggioranza assoluta dei suoi componenti sulle modifiche proposte» (nuovo art. 70 quinto comma).

Ad aggiungere poi confusione a confusione, l’inevitabile necessità di risolvere eventuali problemi di competenze. Chi e come deciderà a quale Camera spetti la competenza esclusiva sui progetti di legge in discussione? Un organismo di controllo tipicamente giurisdizionale, quale potrebbe logicamente essere la Corte Costituzionale, o un organismo di tipo politico?
Il nuovo testo costituzionale ha preferito affidarsi agli umori e agli equilibri politici del momento: «I Presidenti del Senato federale della Repubblica e della Camera dei deputati, d'intesa tra di loro, decidono le eventuali questioni di competenza tra le due Camere, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti, in ordine all'esercizio della funzione legislativa. I Presidenti possono deferire la decisione ad un comitato paritetico, composto da quattro deputati e da quattro senatori, designati dai rispettivi Presidenti. La decisione dei Presidenti o del comitato non è sindacabile in alcuna sede» (nuovo art. 70 sesto comma).

Ci troviamo dunque di fronte ad un “bicameralismo asimmetrico” in cui si attribuiscono competenze tipiche dell’azione di governo ad un Senato che non vota la fiducia e non subisce le conseguenze delle eventuali crisi di Governo. La Camera, votata dagli elettori per il Governo del Paese con tanto di indicazione del Primo Ministro, solo a seconda degli umori del Presidente della Repubblica potrà avere, o non avere, voce in capitolo riguardo la determinazione dei princìpi fondamentali nell’ambito della legislazione concorrente, in quanto prioritariamente affidati al Senato Federale. Non solo: anche in ordine alla corretta attribuzione delle competenze, affidata ai Presidenti delle Camere, è facile prevedere il moltiplicarsi del numero dei conflitti tra Stato e Regioni. Un meccanismo, dunque, che non farà altro che produrre conflitti e inefficienze. Una confusione che il centrosinistra rileva e denuncia, ma che di fatto andrà a riproporre giacché condivide l’assunto di superare «l’attuale bicameralismo paritario, ovvero istituendo un Senato che sia camera di effettiva rappresentanza delle regioni e delle autonomie» (programma dell’Unione, febbraio 2006). Sarà curioso –diciamo così– vedere le proposte reali del centrosinistra.

 

La riduzione del numero dei parlamentari

 

Con la riforma costituzionale all'esame degli elettori con il referendum del 25-26 giugno 2006 «viene ridotto il numero dei parlamentari: da 950 a 773, con significativo risparmio per le finanze pubbliche». Questo ci dice il «decalogo della riforma costituzionale» ad opera del leghista Roberto Calderoli. Per risposta, il controdecalogo a cura del centrosinistra ribatte che «la riduzione del numero dei parlamentari viene rinviata al 2016 per favorire gli attuali capi e capetti. Nel lungo periodo c’è tempo anche per ridurre la riduzione; per ora c’è l’effetto di un annuncio demagogico che mette in evidenza che tale riduzione non scatterà immediatamente, ma soltanto nel 2016».

Nella sostanza, quindi, le ragioni per il NO alla riforma da parte del centrosinistra divergono da quelle per il SI soltanto per i tempi per l’entrata in vigore, temendo addirittura dei ripensamenti circa questa riduzione. Peraltro, nelle intenzioni del centrosinistra, vi è una riduzione ancora più ampia: proposte che sicuramente solleticano il sentire comune popolare, legittimamente nauseato dall’attuale classe politica sempre più lontana dai bisogni dei cittadini.
Peccato, però, che questi umori popolari nei confronti della politica vengano quasi sempre utilizzati dalla politica stessa per ridurre gli spazi della rappresentanza democratica attraverso meccanismi che, in un modo o nell’altro, siano comunque in grado di cancellare dalla rappresentanza istituzionale ampi settori di elettorato. Tagliare il numero dei parlamentari significa infatti ridurre il numero dei seggi. Questo elemento, combinato con il meccanismo elettorale maggioritario, concorrerà a ridurre ancor più la corretta e democratica rappresentanza degli interessi sociali.

Al Senato, con l’attuale legge elettorale (che può essere riassunta con la formula “maggioritario di coalizione con distribuzione proporzionale all'interno delle coalizioni”), nelle Regioni con  meno seggi a disposizione si sono avuti casi nei quali alcune liste minori non hanno conquistato seggi, e questo pur appartenendo alla coalizione vincente ed avendo superato la soglia di sbarramento del 3%. Questo per effetto di quella che tecnicamente viene definita “soglia di sbarramento implicita”, dipendente dal tipo di ripartizione, dal numero dei partiti in lizza e, soprattutto, dal numero delle circoscrizioni elettorali ed il numero, quindi, dei seggi a disposizione per ogni circoscrizione (nel caso in esame le Regioni)². In una regione come il Molise, ad esempio, con soli 2 seggi a disposizione, si è avuto il caso di partiti come Rifondazione,  Di Pietro-Italia Valori ed Alleanza Nazionale che non hanno ottenuto alcun seggio pur avendo superato in coalizione il 3%, e conseguendo rispettivamente il 5,4%, l’8,5% ed addirittua il 14,2%. Ma al di là di questo caso particolare, nelle altre Regioni con più seggi a disposizione si deve registrare l’esclusione dalla ripartizione dei seggi di liste con risultati ben al di sopra del 4%. È quindi evidente che, anche con l’attuale legge elettorale, la diminuzione dei seggi a disposizione delle singole Regioni provocherà l’ulteriore innalzamento della “soglia di sbarramento implicita”, il tutto a danno delle forze politiche minori.
Ma anche in termini di efficienza sul piano dei costi la riforma rischia di produrre efetti del tutto opposti a quelli propagandati. La riduzione dagli attuali 630 deputati ai 518 previsti dalla riforma appare soltanto come una diminuita efficienza della capacità di approfondire le questioni, che costringerà inevitabilmente ad “esternalizzare”, in misura maggiore, gran parte del lavoro parlamentare verso l'esercito degli ignoti collaboratori che già ora assolve una buona percentuale del lavoro parlamentare. Basti pensare alla sola legge finanziaria, un volume di carta da leggere in grado di riempire una stanza da letto: ma chi è che può ancora credere che dietro tutta questa produzione vi siano i soli 640 deputati? Pensare quindi che i futuri parlamentari non trovino il modo per finanziare l'accresciuta necessità di collaboratori è una pia illusione. Le spese della politica non diminuiranno affatto con la diminuzione dei parlamentari, ma anzi è forte il rischio che possano aumentare.

 

Indipendenza

20 giugno 2006

 

 

1 Eventualità attualmente impossibile con l’attuale sistema elettorale, il “maggioritario di coalizione” varato dal centrodestra, con il suo “premio di maggioranza” in seggi per la coalizione vincente (foss’anche per un solo voto).

 

2 La nuova legge elettorale non ha nulla a che vedere con il sistema proporzionale. Il sistema della distribuzione dei seggi, infatti, è proporzionale soltanto all’interno delle coalizioni. Diversamente, stabilita la coalizione vincente, fosse anche solo al 25-30% (nel caso che ad esempio si presentino al voto tre coalizioni di pari forza), questa riuscirebbe ad ottenere la maggioranza parlamentare, realizzandosi così un “maggioritario di coalizione” al posto di quello dei collegi uninominali. Nel caso che nessun partito o coalizione riesca a raggiungere l’assegnazione di almeno 340 seggi alla Camera (il 55%), al partito o alla coalizione che avrà ottenuto un voto in più degli altri verrà assegnato un premio di seggi sino al raggiungimento di questa quota. Per l’assegnazione della maggioranza parlamentare, quindi, il sistema è tipicamente maggioritario, allo stesso modo dei collegi uninominali: chi ottiene un voto in più, prende l'intera posta. Continuare a definire, quindi, l'attuale legge elettorale di tipo proporzionale, serve soltanto per alimentare la confusione. Tanto più che anche per l'assegnazione dei restanti seggi agli sconfitti, il sistema prevede sì la ripartizione di tipo proporzionale,  ma anche delle soglie di sbarram